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國家管網公司成立對城市燃氣行業的影響及政策建議

日期:2020-08-26
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國家管網公司成立后,有利于城市燃氣行業拓寬資源采購渠道、參與國家長輸管道的投資和建設、加速市場化改革,但也會改變城燃企業的傳統運營方式、經營理念,并倒逼企業進一步深化改革、加強全產業鏈合作以及加快轉型的步伐。城市燃氣行業應該結合行業發展現狀,充分利用國家管網公司成立帶來的機遇,并積極做好應對挑戰的各項準備,努力實現行業高質量發展。

1、我國城市燃氣行業發展現狀

2019年,我國天然氣總消費量約3067億立方米,同比增長9.6%,增量接近270億立方米,消費總量居美國和俄羅斯之后位列世界第三。天然氣在我國一次能源消費結構中的比重已經由2005年的不足3%提高到了2019年的近8.7%,其中,城市燃氣行業天然氣消費量大約為1135億立方米,在總消費量中占比超過37%,高于工業燃料(35%)、發電用氣(18%)和化工用氣(10%),總體來說,城市燃氣在我國工業結構中占據重要地位。

目前,我國多數城燃企業的業務以天然氣分銷為主,通過與上游供氣企業簽訂天然氣購銷合同的方式,獲取氣源并取得管輸路徑,然后按照國家發展改革委制定的門站價格與上游企業進行交割。城燃企業為城市各類用戶提供天然氣配送和銷售服務。依據2004年發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》及2015年發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》,城燃企業取得燃氣特許經營權并在特許經營期限內從事燃氣經營活動,且終端銷售價格受到地方政府的監管。據不完全統計,全國已簽約的城市管道燃氣特許經營項目超過3600個(項)。

2019年12月9日,按照《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》中提出的“放開兩頭、管住中間”的要求,國家石油天然氣管網集團有限公司(以下簡稱國家管網公司)在北京掛牌成立。國家管網公司的成立是中國能源領域的大事,也是進一步深化油氣體制改革的標志性事件,標志著中國天然氣市場化改革進入了新的歷史階段,也將給城市燃氣行業的發展帶來機遇和挑戰。

2、國家管網公司成立后給城市燃氣行業帶來的機遇和挑戰

2.1 機遇

2.1.1 有利于城燃企業拓寬資源采購渠道

國家管網公司成立后,長輸管道與氣源的捆綁得以解除,部分城燃企業不再依賴于某一家上游供氣企業,進一步拓寬資源采購渠道,在國內外尋求更多氣源的可能性增加了。以往沒有多渠道氣源的企業,可以尋求多元氣源供應并強化自身的供應保障能力;已經擁有多渠道氣源的企業,則可以進一步充分發揮氣源價格低廉的優勢,推動終端市場的開發??傊?,城燃企業應積極利用目前LNG較低現貨價格的有利時機,加大海外LNG進口力度,進一步保障已有市場的供應能力并加快提升市場占有率。

2.1.2 有利于城燃企業更多地參與國家長輸管道的投資和建設

首先,部分城燃企業如果已經獲得國內外上游氣源,在國家管網公司現有管輸能力存在剩余的情況下,可以直接申請利用長輸管網進行輸送。其次,預計國家會對包括三大石油公司在內的上游供氣企業再投資和新建長輸管道進行一定限制,但對城燃企業或其他各類投資者參股投資會給予一定靈活性。因此,在符合國家管網公司規劃和投資要求的情況下,城燃企業有機會向國家管網公司申請新建長輸管道或者參股國家管網公司。

2.1.3 有利于城市燃氣行業加速市場化改革

國家管網公司的成立客觀上提供了其他資本(特別是外資)加快進入中國天然氣市場的機會。2019年6月,國家發展改革委發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》,免去了“城市人口50 萬以上的城市燃氣的建設、經營須由中方控股”的規定,對外資完全開放城市燃氣投資,城市燃氣行業實現全面放開。外資企業將加速探路我國市場,通過獨資、參股、合作等方式發展城市燃氣業務。

此外,經國務院批準,國家發展改革委發布的新版《中央定價目錄》已經將天然氣門站價格移出,天然氣(?。╅T站價有望分步放開,這也使得相關省市的下游城燃企業不必受制于一兩家供應商,有助于真正實現供應選擇權。實際上,有些企業已經走在前列。

2.2 挑戰

2.2.1 城燃企業的生產運營模式將發生較大變化,經營風險變大

國家管網公司成立后,原有的上游供氣企業負責統一采購、統一輸送的模式將面臨改變,城燃企業可以選擇三大石油公司以外的其他資源供應商或者自行采購,然后再與國家管網公司開展管道輸送業務。這對城燃企業來說,其運營模式將產生較大變化,經營風險加大。

一是由于上游供氣企業要力保自己的下游銷售,因此會優先保障其市場拓展的需要和客戶需求,城燃企業則會面臨增量天然氣供應的不確定性;二是城燃企業的資源采購頻次將會增加,對企業自身的氣量預測、管網調度能力的要求顯著提升,進而推動運營調度模式的改變和優化;三是企業不再以原來的單一氣源“順價模式”經營,隨著資源采購方式和價格的多樣化,經營風險增加;四是季節性調峰用氣將通過市場化方式解決,調峰用氣根據市場行情波動,“保量、不保價”“不保量、不保價”等情況將常態化,城燃企業的應急儲備和日用氣調峰責任進一步加大。

2.2.2 門站價格上漲壓力陡增,城燃企業購氣成本上升可能性較大

長期以來,我國進口天然氣價格與門站價格形成倒掛,上游供氣企業通過管道盈利來彌補銷售虧損,而國家管網公司成立后,由于缺少管道補貼支撐,上游供氣企業若想盈利,推高門站價格或將成為首選。大部分中小城燃企業可能無法享受到低價氣源,短期內購氣成本甚至會不降反升。此外,終端價格受到政府嚴格監管,特別是部分地方政府“迎跌不迎漲”的心態,易導致終端價格順出較為困難,這樣無疑會加重下游城燃企業的負擔和經營風險。

2.2.3 燃氣特許經營受到天然氣直供沖擊

國家管網公司成立后,部分上游供氣企業開展天然氣直供的條件更為“成熟”,城市燃氣公司的特許經營地位將受到嚴重的沖擊。一是部分上游供氣企業和其他能源企業在沒有取得燃氣特許經營權的情況下,利用氣源優勢積極向下游燃氣市場延伸,通過直供方式向電廠、大工業用戶供氣,對于取得燃氣特許經營權的城燃企業來說顯然是不公平的,而且也會造成城燃企業的無序競爭,不利于城市燃氣行業健康發展;二是直供打破了政府現行定價實行非居民用戶補貼居民用戶的交叉補貼模式,導致城燃企業執行現有配氣價格時供氣綜合成本上升,進而影響到企業自身效益和居民用氣的穩定供應。

2.2.4 配售分離將逐漸提上議事議程

目前來看,只有跨省的基干線被納入國家管網公司的范疇,而省網未來將以國家管網公司控股的形式被納入,城市燃氣管網由于壓力普遍較低且較為分散,因此,被納入國家管網公司的概率較小。但是,地方政府將進一步要求城燃企業將各項收費、配氣管網的各類信息等內容公開透明化,讓城燃企業直接面對大眾的監督。同時,國家將逐步在配售環節引入競爭機制,配售分離可能成為改革繼續深化的方向之一。因此,城燃企業要未雨綢繆,做好相關研究和應對措施。

3、城市燃氣行業的應對措施和政策建議

3.1 應對措施

面對國家管網成立后天然氣產業的復雜態勢,城燃企業要從氣源采購、管網和接收站設施建設、經營模式和理念改變、增加科技內涵和加快增值業務發展等多方面入手提升自身實力。

3.1.1 大力拓寬供氣來源

油價大幅下跌給城燃企業創造了采購低價LNG的機會。城燃企業要利用好這一有利時機,積極尋找海外氣源,加大LNG現貨采購力度,統籌設計包括現貨、長期協議在內的一攬子LNG合同方案,實現多元化供氣來源,增加低價氣源儲備,進而促進終端天然氣價格降低。

3.1.2 認真籌劃交割模式

國家管網公司成立后,對應的管輸服務將出現兩種模式,即資源供應商購買管輸服務和終端用戶或者批發商在采購資源的同時購買管輸服務。對于體量規模較大、氣源組成多元化且自身具備一定氣源基礎和價格談判能力的城燃企業,可以嘗試采取分別與上游供應企業、國家管網公司簽訂采購氣源合同與管道運輸合同的模式,當然運輸合同量既包括外購氣源量,也包括用戶自己的氣源量。對于體量規模較小,氣源單一,協調管輸能力較弱且缺乏上游議價能力的城燃企業,可以選擇維持現有的門站價模式,直接以包含管輸費在內的門站價格與上游供氣企業結算,上游企業以代收方式再與國家管網公司進行管輸費結算。

3.1.3 積極參與全國長輸管道、LNG接收站和儲氣庫的建設

城燃企業應利用好市場化改革的有利契機,推動長輸管網建設、提升天然氣儲備以及實現LNG接收站多元化投資,積極參與長輸管道、儲氣庫、LNG接收站等相關設施的投資建設和經營管理,并主動向第三方市場主體公平開放和提供相關服務。

3.1.4 努力提高燃氣企業的科技含量

城燃企業要堅定地走智慧互聯網升級之路,通過生產運營、銷售、服務等系統的智能化、數字化、網絡化升級,充分利用5G技術,提升管理質量,提高運行安全管理水平,最終提高勞動生產率,降低經營成本。在此次疫情期間,部分城燃企業開始大量采用信息化手段,開展包含管網調度、天然氣銷售和采購、遠程計量和收費以及線上會議等生產經營管理活動。城燃企業應以此為契機,依托“云大物移智鏈”技術,配合最新的服務理念,全面實現燃氣信息化應用方案,從而進一步優化企業的供應鏈管理,提升企業服務質量及決策能力,大幅提高企業的經濟效益。

3.1.5 圍繞用戶需求轉變經營理念

要關注用戶需求,挖掘用戶價值,擴大市場規模,實現新的收入和利潤增長。城市燃氣行業是典型的規模經濟行業,企業配氣成本受到政府嚴格監管、銷售價格由政府價格主管部門決定,企業利潤空間極其有限。未來要通過拓展增量來實現企業收入和利潤水平的提高。為此,城燃企業需要進一步轉變思想,樹立市場經營意識和圍繞用戶需求的現代經營理念,加快開發天然氣主營業務形成的客戶資源,發揮品牌、渠道和市場優勢,努力為用戶提供燃氣具和安全產品銷售、燃氣保險、燃氣設施委托保養、戶內家裝等增值服務,進而實現企業內部改革、市場開拓和效益創收的多贏局面。

3.2 政策建議

3.2.1 逐步放開天然氣管道等基礎設施建設限制,促進多元投資

一是進一步深化基礎設施投資項目的審批制度改革,放寬審核條件和標準,簡化審批程序,鼓勵、吸引社會資本參與投資建設納入國家和省統一規劃的天然氣基礎設施。二是對第三方公平準入的新建管道投資在合理范圍內優先審批。三是對投資回報較低的重要聯絡線項目配套一定低息、免息貸款或財政補貼,在不增加用戶成本的情況下提升投資者收益。四是允許各類投資主體以獨立法人資格參與LNG接收站、儲氣庫等相關設施的投資建設和經營管理,有效解決LNG接收站和儲氣庫投資運營主體單一、建設滯后等問題。

3.2.2 積極推進省管網改革

在國家管網公司成立后,應同步推進省網公司的改革。一是針對不同省網運營機制的情況,加快推進省網獨立運營,實現管輸和銷售業務分離。二是加快省網第三方公平準入,為所有用戶提供管輸、汽化、液化等服務。三是開放省網建設權,鼓勵社會資本參與納入省內統一規劃的天然氣基礎設施建設,根據資源和需求情況合理安排省內管網建設速度。四是制定統一的管道技術標準,設置合理的管網負荷率指標等,推動省內不同輸氣管道間互聯互通。

3.2.3 矯正交叉補貼,理順終端用戶價格

未來需要矯正交叉補貼,理順終端用戶價格。首先,消除燃氣價格的福利性,逐步提高居民用氣價格,使其與供氣成本相匹配。其次,實行階梯定價(包括居民和非居民),實行按用氣量大小制定差價,即用的越多價格越便宜。再次,理順價格結構,遵循國際市場價格規律,還原工業、商業、居民生活用氣的價格排序,即居民﹥商業﹥工業。

3.2.4 加快終端銷售價格市場化改革,建立上下游聯動機制

目前,面對上游供氣企業的推價舉措,城燃企業并沒有太好的疏導方案,很大程度上需要企業自身消化成本。建議盡快建立和完善燃氣價格聯動機制(包括居民和非居民用氣價格),精簡價格主管部門多次審批的流程,明確價格聯動的啟動條件、調價公式及幅度等具體情況,規定只要觸發聯動條件,城燃企業公示氣源上漲情況,并向價格主管部門備案后,即可根據相應公式自行調整各類用氣銷售價格。

3.2.5 完善城市燃氣特許經營制度

我國城市燃氣行業特許經營制度實施以來,存在政府授權主體不合規、同一區域重復授權、未經公平程序授予以及被授權企業投資緩慢和設施建設能力不足的問題。為此,建議對城燃企業的“特許經營協議”執行情況進行檢查和評估。對沒有達標的城燃企業提出整改建議,整改后仍不達標的可以考慮取消其特許經營權。

3.2.6 針對直供出臺適用規定

在過渡期內,限定直供大用戶的范圍是在城市門站以外且未納入城市燃氣特許經營區域的用戶,以免破壞原有的城市燃氣規劃和建設序列,避免重復投資建設;對于在城市燃氣特許經營范圍內、用戶有氣量資源指標的項目,應優先利用城燃企業現有的全部或部分管網代輸,而非新建管道進行直供,這樣可以減少重復投資、降低營運、管理及維護等資源投入。過渡期后,在全部燃氣特許經營到期和全面開放城市燃氣市場后,再進一步打破壟斷和深化直供。


來源:國際石油經濟


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